制度碎片化和未來支付風險是中國社會保障制度最重要的兩大弊端，統籌層次低導致流動人員利益受損更是一個軟肋。

    昨日國務院批轉的《社會保障“十二五”規劃綱要》（下稱《綱要》）直指弊端，提出要增強制度公平性、適應人員流動性、保證未來可持續性。

    提高統籌層次

    《綱要》由人力資源社會保障部、發改委、民政部、財政部、衛生部、社保基金會聯合制定。一萬多字的《綱要》全文沒有回避中國社會保障面臨的嚴峻形勢，并特別指出三大問題：一是城鄉間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大，矛盾比較突出，尤其是廣大農村地區社會保障發展嚴重滯后；二是養老保險個人賬戶大部分空賬運行，社會保障長期資金平衡和基金保值增值壓力加大；三是社會保險統籌層次低，管理服務體系不健全。

    這三個問題正是群眾反映最強烈的部分。目前中國社保制度碎片化嚴重，以養老保險為例，農民、企業職工、城鎮居民、公務員、事業單位人員各有不同的養老保險制度，養老金的水平更是差異巨大。

    而最近傳出的養老金缺口高達十幾萬億元的消息更讓不少人為將來能否享受到養老金捏上一把汗。

    《綱要》強調，“十二五”期間的社保建設將充分發揮社會保障再分配的調節功能，把人人享有基本社會保障作為優先目標，協調平衡各項社會保障制度的待遇水平，逐步縮小相關群體的保障水平差距。

    過去兩年，多個民主黨派在兩會中提議要統籌城鄉社保制度。此次《綱要》提出，要以農民、農民工、被征地農民、城市無業人員和城鄉殘疾人等群體為重點，促進城鄉統籌，更好地適應流動性要求。

    同時，逐步提高各項社會保險統籌層次，全面落實企業職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌。新農保將實現省級管理。“十二五”期間，還將全面實現醫療、工傷、失業、生育保險地（市）級統籌，逐步建立省級基金調劑制度，積極推進省級統籌。

    醫保將可異地累計合并計算

    長期困擾流動人員的社保關系轉移接續難問題可望在十二五期間得到解決。根據《綱要》，未來將以農民工為重點，妥善解決人員流動過程中社會保險關系轉移接續問題，實現制度的有效銜接。全面實施城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法。落實醫療保險關系轉移接續辦法，實現醫療保險繳費年限在各地互認，累計合并計算。

    過去由于醫保普遍統籌層次低，醫療保險政策各不相同，定點醫療機構難以對接，形成各地醫保“地方割據”的局面。如果實現醫療保險繳費年限在各地互認，累計合并計算，流動人員頭疼的“有醫保難享受”等問題將可能緩解。

    2010年1月1日，我國開始正式施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。但據記者了解，由于養老金統籌層次較低，辦法的實施情況并不樂觀。

    今年6月20日，人力資源和社會保障部副部長何憲在廣東東莞調研時表示，人保部將加速推進全國基本養老關系轉移接續進度。

    過去，農民工返鄉或者是跨城市就業，由于養老保險、醫療保險不能順暢地轉移，造成了春節前大量退保現象，而單位代繳的部分無法帶走，因而損害了農民工的權益。《綱要》所提出的落實養老保險、醫療保險轉移接續辦法，流動性大的農民工顯然是最大受益群體。

    多渠道壯大社保基金

    “十二五”期間對于全國社會保障基金來說，將是一個重要的發展機遇期。針對養老保險制度將面臨的巨大收支壓力，《綱要》提出了未來五年將要采取的對策，其中最引人注意的就是擴大全國社保基金規模，充實國家戰略儲備。

    根據日前公布的全國社保基金理事會年報，截至2011年底，全國社保基金管理的資產總額已經達到8688.20億元。而基金自成立以來累計投資收益額為2845.93億元，年均投資收益率為8.40%，比同期的通貨膨脹率高出6個百分點。基于此，人們猜測，在養老金缺口巨大的背景下，作為國家戰略儲備基金的全國社保基金將可能成為彌補虧空的重要力量。

    從《綱要》來看，全國社保基金在未來幾年將會得到有力的支持。《綱要》明確，依據現有制度安排，下一步將通過完善國有股減轉持相關政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份劃轉工作和擴大彩票發行等渠道，進一步加大對全國社會保障基金的支持力度，充實全國社會保障基金。

來源：第一財經日報